Monitoring dan Evaluasi dalam Perencanaan Pembangunan

Januari 25, 2018

Idiom monitoring dan evaluasi telah menjadi kesatuan kata yang lazim dalam diskursus pembangunan di Indonesia. Monitoring dan evaluasi juga telah menjadi bagian integral dari alir pembangunan semenjak formulasi (perencanaan), implementasi hingga evaluasi yang dalam konteks pembangunan di Indonesia termasuk di dalamnya monitoring, pengendalian dan pelaporan sebagai instrumennya.

Monitoring yang telah diserap ke dalam bahasa Indonesia dari bahasa Inggris yang juga dilafalkan sama, memiliki padanan kata atau dapat ditransliterasi sebagai pemantauan. Menurut Wikipedia (2012), monitoring dapat disebut sebagai proses pengumpulan data dan pengukuran kemajuan objektif suatu program. Monitoring memantau pelaksanaan program agar proses dan keluaran sesuai dengan perencanaan. Dari proses ini akan diperoleh informasi mengenai status dan kecenderungan pelaksanaan program sehingga hal-hal eksternalitas di luar perencanaan dapat disiasati.

Bila monitoring fokus pada usaha mengendalikasi pelaksanaan program (proses)—sehingga bagi sebagian kalangan monitoring sinonim dengan pengendalian, evaluasi sebagai idiom kembar monitoring fokus pada usaha untuk menilai apakah proses dan pelaksanaan program telah sesuai dengan perencanaan termasuk mengidentifikasi bila terjadi penyimpangan. Hasil-hasil monitoring dapat melengkapi hasil-hasil evaluasi, yakni memberi penilaian atas proses (sebagai unit analisis monitoring dan evaluasi) atau hasil (sebagai unit analisis evaluasi) untuk kemudian merumuskan rekomendasi, solusi, alternatif tindakan (bagi perencanaan selanjutnya), termasuk mengadili pelanggaran yang terjadi.

Aspek “mengadili pelanggaran yang terjadi” pada banyak praktik evaluasi di Indonesia lebih menjadi fokus utama ketimbang menjadikan evaluasi sebagai rekomendasi penyempurnaan program. Dalam diskursus pembangunan di Indonesia terminologi evaluasi memainkan peran sebagai ilmu terapan (applied science) ketimbang sebagai ilmu murni (pure science). Sebagai ilmu terapan, sebagaimana telah disinggung di muka, evaluasi hendak menilai kesesuaian perencanaan dengan pelaksanaan dan hasil program dengan fokus pada indikator-indikator penyimpangan. Epistemologi evaluasi dalam konteks ini ekuivalen dengan pengawasan (audit).
Sementara sebagai ilmu murni (pure science) evaluasi hendak menilai kesesuaian perencanaan dengan pelaksanaan dan hasil program dengan perhatian pada usaha untuk menjadikan evaluasi sebagai bagian dari siklus perencanaan, yakni perencanaan yang akan datang diharapkan dapat lebih aplikatif setelah mencermati rekomendasi evaluasi. Hasil-hasil evaluasi kemudian ditelaah, yang darinya lahir penyempurnaan-penyempurnaan epistemologi evaluasi sebagai satu kajian dari disiplin ilmu administrasi.

Pada praktiknya, motif evaluasi di Indonesia lebih banyak dimaksudkan sebagai sinonim dari pengawasan (audit). Secara epistemologis, realitas ini menyebabkan terjadinya penguatan peran evaluasi pada kuadran pengawasan dan pada saat bersamaan melemahkan peran evaluasi sebagai rekomendasi perencanaan. Sub bab ini akan berusaha mendeskripsikan, memetakan dan menganalisis sebab apa realitas ini terjadi dan dampaknya bagi pembangunan di Indonesia.

Secara sederhana monitoring dan evaluasi pembangunan dilakukan untuk menilai kesesuaian antara perencanaan dengan hasil pembangunan yang dicapai. Agar evaluasi menunjukkan hasil kondisi sesuai dengan yang diinginkan, selama proses implementasi perencanaan dilakukan monitoring. Monitoring sendiri bertujuan untuk memastikan perencanaan telah dilaksanakan sesuai kaidah perencanaan yang ditetapkan sebelumnya. Evaluasi pembangunan bagi penyelenggaran negara dilakukan sebagai perwujudan akuntabilitas publik. Akuntabilitas public diukur menurut kriteria yang ditetapkan oleh pemerintah, umumnya berbentuk Sistem Pelaporan Evaluasi dan Monitoring (SPEM) yang di Indonesia dikodifikasi dalam Peraturan Pemerintah Nomor 39 Tahun 2006 tentang Tata Cara Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan. Meski demikian, evaluasi yang dilakukan pemerintah juga harus menyesuaikan dengan ukuran nilai-nilai atau norma eksternal yang dianut oleh masyarakat dan stakeholders (Dwiyanto, et al, 2002: 55)

Konsep Dasar Monitoring dan Evaluasi
Monitoring dan Evaluasi Menurut Teori
Monitoring dilakukan sebagai usaha memastikan apakah program yang telah direncanakan telah berjalan dengan baik serta mengidentifikasi faktor-faktor penghambat pelaksanaan program. Suryana (2012) mendefinisikan monitoring sinonim dengan pengendalian, agar hasil (output) perencanaan dihasilkan dari proses implementasi yang sesuai rencana.

Sementara itu Muktiali (2009) dengan mengutip sejumlah sumber telah mengkompilasi sejumlah definisi monitoring, diantaranya menurut Hewitt dan Ojha. Menurut Hewitt monitoring merupakan aktivitas internal program yang dirancang untuk memperoleh umpan balik (feedback) dari perkembangan proses implementasi umumnya berbentuk masalah yang dihadapi untuk mewujudkan efisiensi implementasi. Bila Hewitt berharap monitoring dapat mendorong efisiensi implementasi, Ojha lebih menekankan pada informasi terjadinya eksternalitas (efek samping) dari implementasi program baik eksternalitas positif maupun negatif. Informasi ini menurut Ojha berguna untuk menyusun langkah antisipatif agar sumberdaya program dapat mewujudkan hasil (output) sesuai rencana.
Sebagaimana banyak ahli, baik Hewitt maupun Ojha tidak dapat memisahkan definisi dan praktik monitoring dengan evaluasi. Evaluasi menurut Hewitt merupakan proses penilaian kinerja terhadap pencapaian tujuan program. Penilaian sebagai hasil evaluasi oleh Hewitt dikonsentrasikan untuk memberikan umpan balik (feedback) untuk peningkatan kualitas kinerja program melalui perencanaan-lanjutan yang dilakukan. Perencanaan-lanjutan yang dilakukan diharapkan lebih sempurna ketimbang perencanaan-awal karena umpan balik (feedback) evaluasi akan meminimalisasi dampak negatif yang sebelumnya belum diantisipasi dalam perencanaan-awal. Sistem evaluasi yang baik, karena itu, menurut Hewitt akan menghasilkan keuntungan bagi program karena dampak negatif program dapat sedini mungkin ditekan. Ekuivalen dengan Hewitt, Ojha juga menyebutkan bila evaluasi dapat digunakan untuk mengidentifikasi dampak dan efek buruk dari perencanaan dan implementasi program yang dapat dihindari pada perencanaan program berikutnya.

Secara epistemologis, definisi-definisi monitoring dan evaluasi umumnya banyak mendasarkan harapan bahwa hasil-hasil monitoring dan evaluasi akan menjadi masukan (inputs) bagi perencaan program. Meski demikian, sejumlah ahli seperti Suryana dengan mengutip berbagai sumber juga membahas tujuan monitoring sebagai pengawasan (supervisi). Mengutip Dunn, Suryana (2012) menyebut bahwa monitoring berfungsi untuk:
a. Ketaatan (compliance). Monitoring bertujuan untuk mengukur tindakan administrator, staf, dan semua yang terlibat dalam program apakah sesuai dengan standar dan prosedur yang telah ditetapkan.
b. Pemeriksaan (auditing). Monitoring juga sekaligus berfungsi sebagai alat (tools) untuk memeriksa terjadinya penyimpangan, atau dalam konteks Indonesia, penyimpangan identik dengan penyalahgunaan anggaran alias korupsi.
c. Laporan (accounting). Instrumen monitoring sesungguhnya laporan, atau output dari monitoring berbentuk laporan. Namun dalam konteks ini, laporan bukanlah berbentuk kertas kerja (worksheet) belaka, melainkan bermakna sebagai reportase yang berisi deskripsi implementasi program.
d. Penjelasan (explanation). Sebagaimana laporan, hasil monitoring yang baik harus mampu tidak hanya mendeskripsikan, tetapi juga menjelaskan bukan hanya apa tetapi bagaimana dan mengapa objek monitoring menjadi demikian.

Masih dalam kerangka supervisi, Suryana (2012) menyebutkan bahwa aspek pengawasan dalam monitoring akan berdampak terhadap kinerja aparatur, yakni:
a. Meningkatkan rasa tanggungjawab aparatur yang diberi amanat melaksanakan program.
b. Mengarahkan aparatur pelaksana melaksanakan program sesuai prosedur yang direncanakan.
c. Mencegah terjadinya penyimpangan dan kegagalan pelaksanaan program.
d. Memperbaiki pelaksanaan program yang tak sesuai rencana sebagai bentuk tindakan efisiensi untuk menghindari kerugian yang lebih besar.

Usaha untuk menjernihkan kerancuan epistemologi monitoring dan evaluasi dalam praktik juga telah disadari Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara (PAN). Kemen PAN (2005: 2-4) telah merilis modul Pelatihan Laporan Akuntabilitas Kinerja Institusi Pemerintah (LAKIP). Kemen PAN dengan tegas membedakan antara evaluasi dengan audit (pengawasan) dan penelitian (riset) meskipun Kemen PAN mensinonimkan evaluasi dengan akuntabilitas (pertanggungjawaban). Menurut Kemen PAN audit dilakukan melalui suatu analisis yang kritis dan investigatif atas proses dan hasil-hasil yang dicapai instansi pemerintah dengan menggunakan ukuran-ukuran (kriteria) yang telah distandarisasikan. Auditing berfokus pada pengujian kebenaran atas dokumen dan bukti-bukti dasar yang mendukung suatu informasi/laporan yang disampaikan. Pada banyak penerapan, auditing seringkali disederhanakan sebagai evaluasi terhadap pelaporan akuntansi anggaran.

Sementara fokus utama evaluasi adalah untuk menghasilkan simpulan dalam bentuk umpan balik (feedback) bagi pimpinan dan staf sehingga dapat terus mengarahkan pencapaian visi yang telah ditetapkan. Evaluasi dilakukan bukan hanya sekedar membandingkan antara yang terjadi dengan yang seharusnya, akan tetapi lebih jauh lagi dengan mengaitkannya terhadap kondisi lingkungan secara utuh. Untuk itu, evaluasi memanfaatkan informasi-informasi yang bukan hanya berasal dari instansi yang dievaluasi, akan tetapi informasi dari sumber lain juga akan sangat berguna untuk memperkuat simpulan hasil evaluasi. Pengumpulan data di luar yang tersedia pada instansi yang diperiksa dapat dilakukan melalui suatu tahap-tahapan penelitian.

Perbedaan antara evaluasi dan riset dapat diidentifikasi dari karakteristik aktor dan perannya. Riset, misalnya, harus dilakukan dengan sikap ilmuwan yaitu berpikir dan bersikap ilmiah antara lain sikap-sikap rasional, konsepsional, asli (orisinil), obyektif, netral, dan selalu mencari keberaran ilmiah. Sedangkan evaluasi lebih cenderung pada pragmatisme praktik, bersikap kooperatif dan persuasif. Sayangnya Kemen PAN tidak menjelaskan lebih lanjut, sikap kooperatif evaluator ini sebagai satu sikap yang baik atau justru menjadi sikap yang buruk. Sebagai sebuah sikap, semestinya sikap evaluator tak ubahnya periset. Ia (atau mereka) harus juga memiliki sikap rasional, obyektif, netral dan berorientasi pada kebenaran. Sikap ini diperlukan karena pekerjaan evaluasi sesungguhnya merupakan pekerjaan yang hendak memotret kondisi apa adanya. Dari objektivitas evaluasi inilah sesungguhnya tujuan evaluasi sebagai rekomendasi (feedback) program apalagi sebagai pengawasan (audit) akan memperoleh hasil yang optimal.
Pertanyaan selanjutnya, bagaimana melaksanakan teknik monitoring? Kaufman dan Thomas dalam Moerdiyanto (2012) telah mengemukakan adanya 8 (delapan) model monitoring dan evaluasi program seperti berikut ini:
a. Goal-oriented Evaluation Model (Model Evaluasi berorientasi Tujuan), oleh Tyler
Model ini dikembangkan sejak tahun 1961, yakni model yang hendak mengukur sejauh mana tujuan program telah tercapai. Dengan sendirinya, model ini kurang fokus pada proses implementasi program.
b. Goal-free Evaluation Model (Model Evaluasi Bebas Tujuan), oleh Scriven.
Evaluasi model ini hendak mengukur keberhasilan program terutama dari dampak yang dihasilkan, misalnya untuk program yang berhubungan dengan individu adalah perubahan perilaku. Evaluasi model ini juga hendak mengukur dampak sampingan baik yang diharapkan maupun tidak, serta melakukan analisis biaya yang dikeluarkan dengan dampak yang diperoleh melalui metode cost and benefit analysis.
c. Formatif-summatif Evaluation Model oleh Scriven.
Evaluasi model ini dikembangkan oleh Michael Scriven, dengan membedakan evaluasi menjadi dua jenis: evaluasi formatif dan evaluasi summatif.
(i) Evaluasi formatif, dilakukan pada saat program sedang berjalan (on going) yang bertujuan untuk mengetahui perkembangan pelaksanaan program (in progress). Monitoring dan pengendalian termasuk tipe evaluasi ini.
(ii) Evaluasi sumatif, dilakukan pada akhir program, bertujuan untuk mengetahui keberhasilan program yang telah dilaksanakan, memberikan pertanggung-jawaban atas tugasnya, memberikan rekomendasi untuk melanjutkan atau menghentikan program pada tahun berikutnya.
d. Countenance Evaluation Model (Model Evaluasi) oleh Stake
Evaluasi ini fokus pada tahapan proses dan faktor-faktor yang mempengaruhi pelaksanaan program. Menurut Stake ada 3 tahapan program: Antecedent phase, Transaction phase, dan Outcomes phase. Pada setiap tahapan akan mengungkapkan (describe) dua hal: apa yang diinginkan (intended) dan apa yang terjadi (observed). Secara rinci diuraikan sebagai berikut:
(i) Antecedent phase, pada tahap sebelum program dilaksanakan.
(ii) Transaction phase, pada saat program diimplementasikan.
(iii) Outcomes phase, pada akhir program untuk melihat perubahan yang terjadi sebagai akibat program yang telah dilakukan.
e. Responsive Evaluation Model (Model Evaluasi Responsif) oleh Stake.
Metode ini hendak mengukur perubahan perilaku (behavior change). Evaluasi model ini cocok diterapkan untuk program-program sosial, seni, humaniora, dan masalah-masalah yang perlu penanganan dengan aspek humaniora
f. CIPP Evaluation Model (Model Evaluation CIPP) oleh Stufflebeam.
CIPP singkatan dari Context, Input, Process, Product merupakan model evaluasi yang berorientasi pada pengambilan keputusan. Stufflebeam menggolongkan evaluasi menjadi 4 jenis ditinjau dari alternatif keputusan yang diambil dan tahapan program yang dievaluasi. Dari empat tahapan evaluasi tersebut, setiap tahapan evaluasi ditandai oleh adanya informasi pembuatan keputusan:
(i) Evaluasi Context, dilakukan pada tahap perencanaan menghasilkan informasi untuk keputusan perencanaan (planning decission).
(ii) Evaluasi Input, dilakukan pada tahap awal menghasilkan informasi untuk keputusan penentuan strategi pelaksanaan program (structuring decission).
(iii) Evaluasi Process, dilakukan selama program berjalan menghasilkan informasi tentang pelaksanaan program; evaluasi proses akan melihat bagaimana kegiatan program berjalan.
(iv) Evaluasi product, dilakukan pada akhir program, untuk mengetahui keberhasilan program. Sejauh mana tujuan telah dicapai, hambatan yang dijumpai dan solusinya, bagaimana tingkat keberhasilan program meliputi efektivitas, efisiensi, relevansi, produktivitas, dsb. Evaluasi produk menghasilkan informasi untuk keputusan kelanjutan program (recycling decission). Evaluasi produk juga sebagai akuntabilitas pimpinan tentang program yang menjadi tanggungjawabnya kepada stakeholders.
g. CSE-UCLA Evaluation Model (Center for the Study of Evaluation, University of California at Los Angeles).
Evaluasi model CSE-UCLA hampir sama dengan model CIPP, termasuk kategori evaluasi yang komprehensif. Evaluasi CSE-UCLA melibatkan 5 tahapan evaluasi: Perencanaan, Pengembangan, Pelaksanaan, Hasil, dan Dampak.
h. Discrepancy Evaluation Model (DEM) oleh Provus.
Evaluasi model Discrepancy dikembangkan oleh Malcom Provus, fokus pada pembandingan hasil evaluasi dengan indikator kinerja yang telah ditentukan. Hasil evaluasi digunakan untuk pengambilan kebijakan tentang program yang telah dilaksanakan: akan ditingkatkan, akan dilanjutkan, atau dihentikan. Evaluasi program dengan model DEM melibatkan 4 tahap kegiatan sesuai dengan tahapan kegiatan organisasi atau program yang akan dievaluasi:
(i) Mengidentifikasi program (program definition), pada tahap ini evaluasi fokus pada penentuan dan rumusan tujuan
(ii) Penyusunan program (program installation), evaluasi fokus pada isi atau substansi program, cara-cara, metode, mekanisme untuk mencapai tujuan
(iii) Pelaksanaan kegiatan program (program implementation), evaluasi difokuskan untuk mengukur perbedaan yang terjadi antara hasil yang dicapai dengan tujuan yang telah ditentukan (indikator kinerja).
(iv) Hasil yang dicapai program (program goal attainment), kegiatan evaluasi menginterpretasikan hasil temuan evaluasi dan memberikan rekomendasi untuk pembuatan keputusan. Keputusan dapat berupa revisi program dan atau melanjutkan program kegiatan. Evaluasi mengukur capaian pada setiap tahapan program, dan membandingkan dengan indikator yang telah ditentukan.

Secara lebih sederhana, Muktiali (2009) merumuskan metode monitoring dan evaluasi dengan indikator SMART, yakni
a. Specific; tujuan yang hendak diukur oleh monitoring dan evaluasi harus secara khusus menggambarkan hal-hal yang diinginkan.
b. Measurable; tujuan yang hendak diukur oleh monitoring dan evaluasi harus dapat dijabarkan dalam indikator yang terukur
c. Attainable; tujuan yang hendak diukur oleh monitoring dan evaluasi harus dapat dicapai dengan kondisi sumberdaya dan potensi yang ada
d. Relevant; tujuan yang hendak diukur oleh monitoring dan evaluasi harus relevan dengan kebutuhan informasi dan pengelolaan yang ada
e. Timely; tujuan yang hendak diukur oleh monitoring dan evaluasi harus tepat waktu dalam arti kondisi yang diperlukan dan kebutuhan yang berkembang

Monitoring dan Evaluasi Menurut Undang-Undang
Regulasi yang mengatur evaluasi pembangunan di Indoensia setidaknya ada dua, yakni Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN) dan PP Nomor 39 Tahun 2006 tentang Tata Cara Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan.
Menurut PP No. 39 Tahun 2006, disebutkan bahwa monitoring merupakan proses mengidentifikasi pelaksanaan program untuk memperoleh data atau informasi yang menggambarkan apakah pelaksanaan program telah sesuai dengan rencana atau belum. Monitoring memiliki aspek antisipatif, yakni mencegah terjadinya ketidaksesuaian antara pelaksanaan program dengan perencanaan program.
Masih menurut PP Nomor 39 Tahun 2006 tentang Tata Cara Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan mendefiniskan evaluasi sebagai rangkaian kegiatan membandingkan realisasi masukan (input), keluaran (output), dan hasil (outcome) terhadap rencana dan standar. Evaluasi dilakukan terhadap pelaksanaan Renja-KL dan RKP untuk menilai keberhasilan pelaksanaan dari suatu program/ kegiatan berdasar indikator dan sasaran kinerja yang tercantum dalam Renstra-KL dan RPJM Nasional. Evaluasi juga dilakukan terhadap pelaksanaan RPJM Nasional dan Renstra-KL untuk menilai efisiensi, efektivitas, manfaat, dampak, dan keberlanjutan dari suatu program. Evaluasi dilakukan berdasarkan sumberdaya yang digunakan serta:
a. indikator dan sasaran kinerja keluaran untuk kegiatan; dan/atau
b. indikator dan sasaran kinerja hasil untuk program.

Di samping monitoring dan evaluasi, PP No. 39 Tahun 2006 juga mengatur mengenai pengendalian, pemantauan dan pelaporan. Dengan demikian PP No. 39 Tahun 2006 membedakan definisi monitoring dengan pengendalian dan pemantauan. Pengendalian menurut PP No. 39 Tahun 2006 adalah tindakan manajerial yang dimaksudkan untuk menjamin agar suatu program/kegiatan yang dilaksanakan sesuai dengan rencana yang ditetapkan. Sementara pemantauan didefinisikan sebagai kegiatan mengamati perkembangan pelaksanaan rencana pembangunan, mengidentifikasi serta mengantisipasi permasalahan yang timbul dan/atau akan timbul untuk dapat diambil tindakan sedini mungkin. Pemantauan bertujuan untuk mengamati/mengetahui perkembangan kemajuan, identifikasi dan permasalahan serta antisipasi/upaya pemecahannya.

Dari definisi-definisinya, sesungguhnya pengendalian dan pemantauan menjadi bagian integral dengan monitoring. Bersamaan dengan pelaksanaan monitoring pengendalian dan pemantauan sekaligus dapat dilaksanakan. Dapat disebut, secara epistemologis pengendalian dan pemantauan adalah peran dan fungsi yang diemban monitoring.
PP No. 39 Tahun 2006 mengatur metode pelaporan dilakukan berkala dan berjenjang, maksudnya sebagai berikut:
a. Pelaporan dilaksanakan secara berkala yaitu dilakukan setiap 3 bulan (triwulanan), dan 6 bulanan (semesteran) atau tahunan.
b. Pelaporan dilakukan secara berjenjang, maksudnya penyampaian pelaporan dari unit kerja paling bawah sampai pucuk pimpinan organisasi; dari penanggungjawab kegiatan kepada penanggungjawab program, dan dari penanggungjawab program kepada pimpinankementerian/lembaga; atau dari suatu tingkat pemerintahan kepada tingkat pemerintahan yang lebih tinggi, hingga ke pusat.

Dalam Penjelasan PP Nomor 36 Tahun 2006 disebutkan bahwa pelaksanaan evaluasi dilakukan pada berbagai tahapan yang berbeda, yaitu;
a. Evaluasi pada Tahap Perencanaan (ex-ante), yaitu evaluasi dilakukan sebelum ditetapkannya rencana pembangunan dengan tujuan untuk memilih dan menentukan skala prioritas dari berbagai alternatif dan kemungkinan cara mencapai tujuan yang telah dirumuskan sebelumnya;
b. Evaluasi pada Tahap Pelaksanaan (on-going), yaitu evaluasi dilakukan pada saat pelaksanaan rencana pembangunan untuk menentukan tingkat kemajuan pelaksanaan rencana dibandingkan dengan rencana yang telah ditentukan sebelumnya, dan
c. Evaluasi pada Tahap Pasca-Pelaksanaan (ex-post), yaitu evaluasi yang dilaksanakan setelah pelaksanaan rencana berakhir, yang diarahkan untuk melihat apakah pencapaian (keluaran/hasil/dampak) program mampu mengatasi masalah pembangunan yang ingin dipecahkan. Evaluasi ini digunakan untuk menilai efisiensi (keluaran dan hasil dibandingkan masukan), efektivitas (hasil dan dampak terhadap sasaran), ataupun manfaat (dampak terhadap kebutuhan) dari suatu program.

Salah satu prinsip evaluasi adalah keberlanjutan (sustainability) yakni evaluasi harus dapat menjawab pertanyaan:
a. apa yang terjadi dengan program/kegiatan setelah aktivitasnya selesai;
b. bagaimana target group dapat melakukan aktivitas;
c. bagaimana pengelolaan pekerjaan bila pendanaan program/ kegiatan selesai;
d. apakah program akan dilanjutkan, bagaimana rencana pendanaannya.

Kriteria keberlanjutan meliputi kriteria: teknis, manajerial, sosial, dan finansial.
a. teknis, apakah teknologi dan metode yang dikembangkan dalam pelaksanaan program telah sesuai. Apakah bahan baku dan peralatan yang diperlukan dapat diadakan dan dipelihara sendiri oleh penerima manfaat (beneficiaries);
b. manajerial: siapa yang bertanggung jawab untuk mengelola hasil program yang telah selesai dilaksanakan;
c. sosial: apakah manfaat program akan terus diterima masyarakat setelah program selesai dilaksanakan;
d. finansial: bagaimana menutup biaya operasi dan pemeliharaan jika pelaksanaan program dihentikan.

Sementara itu UU No 25 Tahun 2004 Tentang SPPN mengatur beberapa norma kedudukan pimpinan lembaga dalam monitoring dan evaluasi, yaitu:
1. Pimpinan Kementerian/Lembaga melakukan evaluasi kinerja pelaksanaan rencana pembangunan Kementerian/Lembaga periode sebelumnya;
2. Pimpinan Satuan Kerja Perangkat Daerah melakukan evaluasi kinerja pelaksanaan rencana pembangunan Satuan Kerja Perangkat Daerah periode sebelumnya;
3. Menteri/Kepala Bappeda menyusun evaluasi rencana pembangunan berdasarkan hasil evaluasi pimpinan Kementerian/Lembaga sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan evaluasi Satuan Kerja Perangkat Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (2);
4. Hasil evaluasi sebagaimana dimaksud pada ayat (3) menjadi bahan bagi penyusunan rencana pembangunan Nasional/Daerah untuk periode berikutnya (UU No. 25 Tahun 2004 Pasal 29).

Fokus PP Nomor 39 Tahun 2006 adalah pengendalian dan evaluasi terhadap kegiatan Pemerintah Pusat, yang merupakan dana Kementerian/Lembaga (pusat), dekonsentrasi (provinsi), dan tugas Pembantuan (kabupaten/kota). PP Nomor 39 Tahun 2006 tidak mengatur evaluasi kegiatan daerah yang dibiayai dana desentralisasi.
Secara normatif, evaluasi pelaksanaan pembangunan di Indonesia dilakukan melalui studi yang disebut sebagai Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah. Evaluasi LAKIP oleh Kemen PAN (2005: 8) didefinisikan sebagai aktivitas analisis kritis, penilaian yang sistematis, pemberian atribut, pengenalan permasalahan serta pemberian solusi untuk tujuan peningkatan kinerja dan akuntabilitas instansi pemerintah. Evaluasi LAKIP dilakukan untuk tujuan:
a. Untuk memberikan analisis kritis dan penilaian terhadap implementasi sistem AKIP.
b. Untuk memberikan saran perbaikan terhadap implementasi sistem AKIP.
c. Memberikan saran ataupun rekomendasi yang penting guna peningkatan kinerja organisasi instansi dan peningkatan akuntabilitasnya.

Sementara metode evaluasi LAKIP dapat dilakukan dengan memfokuskan pada lingkup sebagai berikut;
a. Penelaahan terhadap Perencanaan Strategis dan Sistem Pengukuran Kinerja; termasuk didalamnya perencanaan kinerja.
b. Penelaahan terhadap penyajian dan pengungkapan informasi kinerja dalam LAKIP.
c. Evaluasi terhadap Program-program dan kegiatan-kegiatan;
d. Evaluasi terhadap Kebijakan instansi pemerintah yang bersangkutan.

Diantara jenis-jenis evaluasi yang dilakukan pemerintah terhadap proses dan pelaksanaan pembangunan di Indonesia, evaluasi melalui model LAKIP ini dapat disebut sebagai model monitoring dan evaluasi yang bertujuan hendak melakukan telaahan terhadap kinerja pembangunan untuk merumuskan rekomendasi bagi perencanaan program, bukan sekedar evaluasi yang bermakna pengawasan (audit) sebagaimana evaluasi yang dilakukan oleh Inspektorat, Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP) dan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).

Merumuskan Kedudukan Monev yang Ideal
Epistemologi administrasi publik menaruh perhatian besar terhadap persoalan evaluasi dalam pembangunan. Umumnya administrasi publik menganggap evaluasi sebagai terjemah langsung dari akuntabilitas. Dalam konteks ini evaluasi dimaknai sebagai pertanggungjawaban, atau mekanisme yang mendorong administrasi publik untuk tidak melakukan kecurangan dalam pelaksanaan pembangunan. Sementara, menurut perspektif yang lebih scientific, atau pure science, evaluasi dimaknai sebagai metode ilmiah untuk menjamin kesesuaian antara tujuan dengan rencana. Aspek-aspek etika dan akuntablitas tampaknya bukan menjadi kajian dalam skema evaluasi sebagai pure science. Fokus pada proses dan hasil mendorong epistemologi evaluasi secara pure science untuk mengembangkan metode-metode analisis evaluasi yang memungkinkan perencanaan yang dilakukan dapat lebih baik, yakni perencanaan yang efektif, efisien dan ekonomis.

Dalam perspektif pure science, evaluasi merupakan bagian integral dari prinsip-prinsip dasar administrasi dan administrasi publik. Dalam Paper on the Science of Administration kepada Komisi Presiden AS tentang ilmu administrasi tahun 1937 yang memuat prinsip-prinsip administrasi, Luther H. Gulick dan Lyndall Urwick mengkodifikasikannya dalam akronim POSDCORB sebagai kependekan dari planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting dan budgeting (Islamy, 2003: 4-5). Prinsip reporting dalam konteks ini sudah tentu harus diperluas maknanya tidak hanya pelaporan tetapi meliputi juga evaluasi dan pengendalian.

Meskipun evaluasi seharusnya menjadi bagian integral dari mekanisme kerja administrasi publik, dalam praktiknya masih terdapat sejumlah kendala dalam melakukan evaluasi di sektor publik di Indonesia, utamanya evaluasi yang dimaknai sebagai akuntabilitas. Dwiyanto, et al (2002: 45-47) menyebut sejumlah sebab, antara lain: (i) kinerja sektor publik lebih kompleks ketimbang kinerja sektor bisnis. Hal ini terjadi karena sektor publik memiliki stakeholders yang heterogen dengan kepentingannya masing-masing. Akibatnya, indikator kinerja sektor publik sangat bergantung pada stakeholders masing-masing yang terlibat dan dipengaruhi oleh kinerja sektor publik; (ii) dampak dari evaluasi sektor publik cenderung tidak mempengaruhi kebijakan, perilaku dan kinerja sektor publik. Setelah dievaluasi, kecuali kasus korupsi, tindakan-tindakan yang tidak sesuai dengan perencanaan tidak mendapat reward dan punishment yang adil. Lembaga sektor publik yang berkinerja baik dengan lembaga sektor publik yang buruk kinerjanya mendapat perlakuan yang sama.

Sementara menurut Islamy (1998: 54), faktor-faktor yang menyebabkan birokrasi tidak akuntabel antara lain: (i) struktur administrasi sentralistik; (ii) sistem administrasi ketinggalan zaman; (iii) birokrasi yang tambun: (iv) kompleksitas sekaligus kekakuan peraturan; (v) struktur gaji dan perpindahan pegawai; serta (vi) kurangnya diklat bagi pegawai.

Lebih lanjut Dwiyanto, et al (2002: 48-49) menyebutkan sejumlah indikator evaluasi kinerja sektor publik, yakni (i) produktivitas; (ii) kualitas layanan; (iii) responsivitas; (iv) responsibilitas; dan (v) akuntabilitas. Agar akuntabilitas dan responsibilitas birokrasi dapat terwujud, Sjamsuddin (2007: 38) menyebutkan sejumlah prasyarat, yaitu: (i) aparatur memahami dan menerima tanggungjawab sesuai tugasnya; (ii) aparatur diberi kewenangan yang sesuai dengan tanggungjawabnya; (iii) evaluasi kinerja aparatur digunakan sebagai bahan perencanaan; (iv) komitmen dari pimpinan politik agar menjamin netralitas birokrasi. Dari uraian-uraian yang telah dikemukakan, dapat disimpulkan bahwa kegagalan evaluasi dapat disebabkan oleh faktor internal dan eksternal. Faktor internal antara lain: (i) kultur dan karakteristik birokrasi; (ii) kualitas personalia aparatur; (iii) peraturan-peraturan yang tidak mendukung terwujudnya evaluasi dan akuntabilitas birokrasi. Sementara faktor eksternal antara lain: (i) derajat tekanan stakeholders dan masyarakat, semakin publik mampu menekan birokrasi pada akhirnya birokrasi akan mereformasi diri; (ii) derajat intervensi kelompok politik agar sektor publik dapat melakukan kinerja secara optimal dan profesional.

Soal intervensi politik dalam kinerja administrasi publik rupanya menarik perhatian Tjokroamidjojo. Menurutnya, agar administrasi dapat independen dari intervensi politik perlu didesain situasi sbb: (i) terdapat sistem yang mendorong birokrasi hanya melaksanakan kebijakan politik negara; (ii) pengawasan (termasuk di dalamnya evaluasi) yang dilakukan oleh legislatif harus sesuai dengan sistem administrasi; (iii) kekuasaan yudisial berhak dan seharusnya aktif melakukan pengawasan terhadap eksekutif; (iv) pengawasan yang dilakukan masyarakat haruslah efektif (Tjokroamidjojo, 1981: 213-214).

Sjamsuddin (2007: 105-108) membedakan akuntabilitas dalam sejumlah bentuk, yakni akuntabilitas organisasi dan profesi, akuntabilitas hukum, akuntabilitas politik, serta akuntabilitas moral. Pada prinsipnya, evaluasi dilakukan oleh 4 (empat) aktor, yakni evaluasi secara internal disebut pengawasan melekat (waskat), evaluasi secara fungsional oleh aparatur pemeriksa dan pengawasan, evaluasi oleh legislatif sebagai hak politik legislator—disamping hak penganggaran dan legislasi—dalam pengawasan legislatif (wasleg), dan evaluasi yang dilakukan masyarakat dan stakeholders sebagai pengawasan masyarakat (wasmas) (Sjamsuddin, 2007: 173).

Menurut teori-teori administrasi publik kontemporer, aspek akuntabilitas—di mana akuntabilitas hanya dapat diukur melalui evaluasi—menjadi tidak saja bagian integral dari administrasi publik tetapi juga menjadi indikator utama bagi pemerintahan yang baik sekaligus legitimate. Minogue, Polidano dan Hulme menyebutkan bahwa pemerintahan dalam paradigma governance setidaknya harus memenuhi syarat-syarat sbb: (i) memiliki legitimasi yang kuat; (ii) akuntabel; (iii) kompeten; dan (iv) menjunjung tinggi hukum dan HAM (Makmur, 2003: 68).
Evaluasi yang ideal dimulai dari evaluasi yang terintegrasi pada perencanaan dengan baik. Tjokroamidjojo (1981: 189) menyebut perencanaan yang baik dan terintegrasi apabila: (i) perencanaan bersifat implementatif dan seoperasional mungkin; (ii) mengandung unsur kontinuitas dan fleksibilitas; (iii) telah disertai sistem pengendalian pelaksanaan perencanaan termasuk pengendalian terhadap aktor pelaksana; (iv) telah disertai sistem pelaporan dan evaluasi yang memungkinkan lahirnya umpan balik (feedback) bagi penyempurnaan perencanaan yang akan datang.
Perencanaan yang bersifat implementatif dan operasional sesungguhnya perencanaan yang didesain agar dapat diimplementasikan secara efektif, yang pada gilirannya menunjukkan kinerja evaluasi yang baik dan karena itu disebut akuntabel. Agar perencanaan bersifat implementatif dan operasional, perlu diperhatikan hal-hal sbb: (i) perencanaan disusun dengan memperhitungkan evaluasi pelaksanaan ditahun lalu (review), sekaligus melakukan perkiraan perkembangan di masa yang akan datang (forecast); (ii) perkiraan perkembangan di masa yang akan datang berguna dalam menetapkan kemungkinan pilihan tujuan, cara dan metode pelaksanaan program; (iii) menyusun perencanaan kebijakan yang konsisten, maksudnya perencanaan tahunan dilakukan dengan memperhatikan perencanaan makro, perencanaan sektoral, dan perencanaan regional; (iv) perencanaan oleh pemerintah juga perlu memperhitungkan perencanaan oleh pihak swasta, hal ini agar terjadi keselarasan pembangunan (Tjokroamidjojo, 1981: 192). Review dan forecast dalam perencanaan sesungguhnya bentuk lain dari evaluasi, yakni self assessment terhadap perencanaan yang hendak dan telah disusun untuk memproyeksikan situasi dan kondisi pada saat perencanaan tersebut kelak diimplementasikan. Evaluasi yang dilakukan secara formatif (sebelum dan saat perencanaan dilaksanakan) bertujuan untuk memperoleh masukan (inputs) bagi perencanaan yang bersifat antisipatif terhadap segala kemungkinan terburuk. Fungsi evaluasi dalam konteks ini ekuivalen maknanya dengan usaha antisipatif dalam perencanaan.

Dari deskripsi yang telah diuraikan dalam paper ini, makna monitoring dan evaluasi yang dominan dalam pembangunan di Indonesia adalah monitoring dan evaluasi sebagai pengawasan (audit). Hal ini terjadi karena:
a. Tuntutan terhadap akuntabilitas kinerja sektor publik menguat seturut menguatnya kesadaran terhadap praktik demokrasi dalam kehidupan bernegara. Kondisi ini secara langsung lahir dari rahim Reformasi 1998. Salah satu tuntutan Reformasi 1998—umumnya disebut sebagai 6 Visi Reformasi—adalah pemerintahan yang bersih dari KKN; di samping tuntutan lain seperti Adili Soeharto, Cabut dwifungsi ABRI, tuntutan otonomi daerah, dan pemerintahan yang demokratis. Isu transparansi dan akuntabilitas menjadi isu yang mengemuka namun sayangnya dipahami secara sederhana, yakni akuntabilitas dalam anggaran.
b. Akuntabilitas pelaksanaan pembangunan di Indonesia masih mengukur keluaran (output) pembangunan, belum outcome (hasil) atau dampak (impact). Pelanggaran hukum terhadap akuntabilitas umumnya ditandai dengan selisih pengelolaan keuangan (korupsi) dalam SPJ. Celakanya, SPJ dapat dengan mudah dibuat fiktif atau di mark-up. Akuntabilitas output direspresentasikan sebagai SPJ, sedangkan akuntabilitas outcome dan impact direpresentasikan dalam LKPj dan LAKIP. Di Indonesia, akuntabilitas dalam formulasi kebijakan disepakati banyak pihak tidak boleh dipidanakan (disarikan dari Pidato Presiden SBY terhadap Kasus Century). Padahal perilaku tidak akuntabel seharusnya dimulai sejak perilaku implementasi yang tidak sesuai dengan perencanaan.
c. Perspektif teori dan konsep monitoring dan evaluasi di kalangan birokrasi lemah, termasuk perspektif teori dan konsep perencanaan. Akibatnya monitoring dan evaluasi yang dilakukan untuk motif rekomendasi (feedback) bagi perencanaan selanjutnya dianggap kurang penting, bahkan perencanaan pembangunan di Indonesia sendiri diformulasikan tidak scientific, lebih banyak bersifat by feeling ketimbang by design. Sebagai bagian hulu dari diagram alir pembangunan: perencanaan, pelaksanaan dan evaluasi, evaluasi yang dianggap tidak penting bermula dari perencanaan yang dilakukan secara insidental; karena dianggap tidak penting pula. Banyak pembangunan dilakukan berdasarkan keputusan atau kebijakan Kepala Daerah ketimbang mengacu pada dokumen perencanaan yang ada. Realitas ini berakibat secara langsung terhadap kedudukan evaluasi dan monitoring sebagai rekomendasi (feedback) perencanaan dalam retorika pembangunan di Indonesia.

Untuk itu salah satu langkah strategis mendudukan evaluasi tidak hanya sebagai audit tetapi juga rekomendasi program dengan membangun kesadaran (mindset) sektor publik agar lebih teknokratik dan scientific dalam manajemen sektor publik.

Daftar Pustaka
Dwiyanto, Agus, dkk. 2002. Reformasi Birokrasi Publik di Indonesia. PSKK UGM: Yogyakarta.
Islamy, Irfan. 2003. Prinsip-Prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara. Bumi Aksara: Jakarta.
Islamy, M. Irfan. 1998. Agenda Kebijakan Reformasi Administrasi Negara. Pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar dalam Ilmu Kebijakan Publik pada Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Brawijaya Malang. FIA UB: Malang.
Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara. 2005. Modul Pelatihan Pengantar dan Perencanaan Evaluasi LAKIP. Jakarta: Kemen PAN.
Makmur, M. 2003. Dasar-Dasar Administrasi Publik dan Manajemen Publik. FIA UB: Malang.
Moerdiyanto. 2012. Teknik Monitoring dan Evaluasi (Monev) dalam Rangka Memperoleh Informasi untuk Pengambilan Keputusan Manajemen. Diunduh tanggal 2 Januari 2013 melalui http://staff.uny.ac.id/sites/default/files/penelitian/Drs.%20Moerdiyanto,%20M.Pd./ARTIKEL%20MONEV.pdf
Monitoring. Diunduh pada tanggal 2 Maret 2013 dari http://id.wikipedia.org/wiki/Monitoring.
Muktiali, Mohammad. 2009. Penyusunan Instrumen Monitoring dan Evaluasi Manfaat Program Pembangunan di Kota Semarang. Riptek Vol. 3. No. 2. Tahun 2009. Hal: 11-20. Diunduh tanggal 2 Januari 2013 melalui http://bappeda.semarang.go.id/uploaded/publikasi/Penyusunan_Instrumen_Monitoring_Dan_Evaluasi_Manfaat_Program_Pembangunan_Di_Kota_Semarang_-_M._MUKTIALI.pdf
Peraturan Pemerintah Nomor 39 Tahun 2006 tentang Tata Cara Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan
Sjamsuddin, Sjamsiar. 2007. Etika Birokrasi dan Akuntabilitas Sektor Publik. Yayasan Pembangunan Nasional, C.V. Sofa Mandiri, Indonesia Print Malang: Malang.
Suryana, Asep. 2012. Strategi Monitoring dan Evaluasi (Monev) Sistem Penjaminan Mutu Internal Sekolah. Diunduh tanggal 2 Januari 2013 melalui http://file.upi.edu/Direktori/FIP/JUR._ADMINISTRASI_PENDIDIKAN/197203211999031-ASEP_SURYANA/Copy_of_STRATEGI_MONITORING_DAN_EVALUASI.pdf
Tjokroamidjojo, Bintoro. 1981. Pengantar Administrasi Pembangunan. LP3ES: Jakarta.
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN)

Febrie Hastiyanto. Perencana Muda Bappeda Kabupaten Tegal.

Dimuat Simpul Perencana Bappenas Vol. 26 tahun 12, November 2015

 

Iklan

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout /  Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout /  Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout /  Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout /  Ubah )

Connecting to %s

%d blogger menyukai ini: